再紧政府融资

和平

财新《新世纪》 记者 霍侃 杨娜

　　新年伊始，盼望中的政策松动没有来到。贵州一家县级融资平台的负责人正犯愁，“四部委的一纸通知，卡住了我们的脖子”。
　　这一纸通知就是2012年12月24日财政部、发改委、央行和银监会联合发布的《关于制止地方政府违规违法融资行为的通知》（下称463号文）。通知以严苛的口吻制止地方政府举债中的回购、担保等行为，并细化了地方政府注资融资平台如何合法合规。
　　卡住融资平台脖子的不仅仅是463号文。发改委在更早的12月11日发布《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》以及11月中旬国土资源部牵头发布的《关于加强土地储备与融资管理的通知》，都制约了地方政府依托融资平台筹集资金的能力。
　　在银行严格控制对融资平台贷款的背景下，2012年地方政府的整体杠杆率不降反升，主要因为融资平台从债券、信托、券商甚至私募等渠道的融资快速增加，而且通过理财产品吸引了大量民间资金参与，地方政府债务风险有向社会公众蔓延之势。
　　对此，财政部财科所金融研究室主任赵全厚认为，当前地方政府处于高风险运行阶段，既需要融资，更要规范融资。“地方政府融资的自由度肯定是应受到限制，包括地方政府的债务总规模，以及融资行为和方式”。然而，在地方政府的财权和事权仍未理顺的情况下，与投资增长冲动相伴而生的融资需求总是按捺不住，这正是地方政府融资虽屡经规范但规避监管的“创新”仍不断涌现的根本原因。
　　一味地堵，并不解决问题。新规已出，围绕执行尺度松紧的博弈和试图突破的“创新”仍将继续。
多渠道遇阻
　　463号文中的很多规定并不陌生，亦可谓2010年6月国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（下称19号文）的延续与补充。
　　国务院早就明确公益性项目主要靠财政性资金的原则，只承担公益性项目融资任务且主要靠财政性资金偿债的融资平台公司，不得再承担融资任务。然而在执行中，仍有不少做公益性项目的融资平台借道信托、券商、私募等融资。
　　463号文给之前存在的管理漏洞打上补丁，规定融资平台公司因承担公租房、公路等公益性项目建设，不得通过财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。
　　浙江一家信托公司人士告诉财新记者，463号文对信托业最大的影响是，以后公益类项目就都不能做了。财新记者了解到，目前多家信托公司对去年的主流业务、信政合作持观望态度。
　　此外，463号文中“不得直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设”的规定，也将对2012年中开始出现的私募融资带来冲击。
　　融资平台通过私募融资的基本结构是：个人投资者或机构投资者作为有限合伙人（LP），与作为普通合伙人（GP）的私募投资基金公司，成立有限合伙制企业，设立基础设施建设工程款应收账款收益权基金计划，向城投输入资金。
　　上述浙江信托公司人士说，现在信托做不了的领域私募就做，而且募集的多是普通百姓的钱。对于融资平台来说，私募融资成本比信托更高，但几乎不在官方统计和监管范围内。
　　463号文对更大的影响在于，对注资融资平台的限制，使得地方政府惯用的通过注入公益性资产和土地来包装融资平台的手法受阻，将影响融资平台的整体融资能力。
　　“不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台”的规定，与19号文一脉相承。
　　“对新增供给的城投债影响挺大的，”一位评级公司的资深分析师告诉财新记者，“以后资产不好装了，会影响发债额度。”
　　上述贵州县级融资平台的负责人说，本来想把当地的自来水公司、景区等各种优质资源集合起来，组合成有稳定现金流的平台公司去尝试发中票，“现在不能搞了，这些资产不能注入了”。
　　地方政府的承诺函、安慰函等早在19号文中就被叫停，此番463号文重申，并大幅收窄了BT（委托单位建设并承担逐年回购）协议的适用范围，只有符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，才可以签BT协议，且必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划。
　　“以后不是什么项目都能签BT协议了，城投公司的收入就不好做了。”上述评级公司资深分析师说。
　　地方政府融资对土地财政的依赖无需赘言。土地是可供注入的优质资产，土地预期出让收入是偿债的主要来源，甚至一些融资平台被地方政府授权承担土地储备职能并进行土地储备融资。但463号文封堵了这些路。
　　上述评级公司资深分析师说，城投公司不具备土地储备职能后，土地返还收入就不能进入城投公司的报表了，城投的收入也不好做了。
　　此外，463号文严格要求土地注入融资平台必须经过法定的出让或划拨程序。以出让方式注入土地，融资平台公司必须及时足额缴纳土地出让收入并取得国有土地使用证。而且，不得将储备土地作为资产注入融资平台公司。
　　上述县级融资平台人士说，之前贷款可以行政划拨用地做抵押，甚至直接拿一块“毛地”做抵押。463号文发布后，城投公司必须在政府公开招投标拍卖时去竞标，走正常交易程序后，才能拿到土地交易手续，然后才能去抵押贷款。“这样使运作更加规范，但也导致融资平台要补交很多钱”。
　　某大型券商债券承销部人士说，储备土地用于融资，本来就属于灰色地带，现在把这个问题明确了。短期来看，很多在政策出台之前就已经报到发改委的企业债项目，或正准备报的项目，会受到影响。有的公司可以用其他资产替换掉，有的企业就需要补充新的资产，或补办土地使用证。
　　发改委将特别强调资产负债率在65%以上的发债申请企业的偿债风险，要求资产负债率在80%至90%的企业必须提供担保。
　　上述评级公司资深分析师说，资产负债率的条款是否会对发债形成制约，就要看下一步463号文的执行会严格到什么程度，如果真的不方便注资，资产负债率就会上升很快。
　　目前监管部门内部存在争议。一位接近发改委的人士告诉财新记者，现在发改委内部也在讨论，一派比较激进，认为土地储备证也可以，另一派较为保守，认为一定要有土地使用证。